กฎหมายปิโตรเลียมภาคประชาชน

โดย ปานเทพ พัวพงษ์พันธ์

13 พฤศจิกายน 2555

ตลอดระยะเวลาตั้งแต่ปี 2514 ที่ประเทศไทยได้มีกฎหมายที่ชื่อ พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 นั้น ได้มีการแก้ไขทั้งสิ้น 6 ครั้งมาแล้ว และแต่ละครั้งก็หาได้แก้ไขปัญหาให้ประโยชน์ตกอยู่กับประเทศชาติและประชาชนแต่อย่างใด
       
       ในที่สุดทางพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยได้เห็นชอบให้มีคณะกรรมการชุดหนึ่งซึ่งประกอบไปด้วยนักวิชาการ นักกฎหมาย ที่ร่วมเคลื่อนไหวด้านพลังงานได้มามีส่วนในการร่วมร่างแก้ไขกฎหมาย พระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่ 7) พ.ศ... 
       
       ซึ่งเป็นการแก้ไขที่ริเริ่มจากภาคประชาชนเป็นครั้งแรก
       
       แม้ว่าความจริงแล้วการยกเครื่องกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับปิโตรเลียมนั้นมีกฎมายที่เกี่ยวพันกันที่จำเป็นต้องแก้ไขถึง 4 ฉบับ ได้แก่พระราชบัญญัติปิโตรเลียม, พระราชบัญญัติภาษีปิโตรเลียม, พระราชบัญญัติคุณสมบัติสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ, และพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า อย่างไรก็ตาม เพื่อเป็นประโยชน์ในการให้ข้อมูลกับประชาชนอย่างไม่ต้องสลับซับซ้อน ทางคณะทำงานเห็นว่าให้เริ่มต้นจากการทำ ร่างพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่ 7) พ.ศ.... ให้ออกมาเป็นต้นแบบเสียก่อน เพื่อทำให้ประชาชนตื่นรู้และร่วมกันรณรงค์ในการแก้ไขใจกลางของปัญหาให้สำเร็จให้ได้
       
       ความจริงถ้าดีที่สุดกฎหมายปิโตรเลียมควรจะยกเลิกเสียทั้งหมด แต่คณะทำงานเห็นว่าหากยกเลิกและยกร่างกฎหมายใหม่หมดตามความต้องการของภาคประชาชนทั้งฉบับแม้จะเป็นเรื่องที่ดี แต่ก็จะทำให้เสียโอกาสในการเปรียบเทียบความล้มเหลวและความฉ้อฉลของกฎหมายฉบับเดิมในแต่ละมาตรา และจะเสียเวลามากโดยไม่จำเป็น ในขณะที่เราสามารถที่จะเลือกแก้ไขบางประเด็นเพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศชาติได้อย่างรวดเร็วและทันท่วงทีได้ก่อนที่จะมีการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบใหม่ต้นปี 2556 
       
       ดังจะขอยกตัวอย่างบางมาตราว่าคณะทำงานมีความเห็นอย่างไร ที่ต้องเลือกแก้ไขบางมาตราเหล่านี้อย่างเร่งด่วน เช่น
       
       “มาตรา 13 สิทธิในการถือสัมปทานไม่อยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับคดี”
       
       น่าประหลาดมากการที่มีการตรากฎหมายในเวลาตอนนั้นที่การถือสิทธิสัมปทานว่าไม่ต้องอยู่ในการรับผิดแห่งการบังคับคดีได้ นั่นย่อมหมายความว่าผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมอยู่เหนือกฎหมายและอยู่เหนืออำนาจอธิปไตยทางศาลของไทย ถือเป็นการเอื้อประโยชน์ต่อผู้รับสัมปทานอย่างถึงที่สุด ซึ่งความจริงแล้วมาตรานี้น่าจะขัดต่อรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเสียด้วยซ้ำ ด้วยเหตุผลนี้คณะทำงานฯ จึงเห็นว่าน่าจะแก้ไขมาตรา 13 เป็น
       
       “มาตรา 13 สิทธิในการถือสัมปทานอยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับคดี”
       
       สำหรับอีกประเด็นหนึ่งที่ถือว่ามีความสำคัญเช่นเดียวกันก็คือ “ค่าภาคหลวง” ซึ่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2532 ได้กำหนดบัญชีอัตราค่าภาคหลวงแบ่งเป็น 5 ขั้นดังนี้
       
       ขั้นที่ 1 ปริมาณปิโตรเลียมทุกชนิดที่ขายหรือจำหน่ายได้ในรอบเดือนไม่เกิน 60,000 บาร์เรล ค่าภาคหลวงคิดอัตราร้อยละ 5 ของมูลค่าปิโตรเลียมที่ขายหรือจำหน่ายในรอบเดือน
       
       ขั้นที่ 2 ปริมาณปิโตรเลียมทุกชนิดที่ขายหรือจำหน่ายได้ในรอบเดือนส่วนที่เกิน 60,000 บาร์เรล แต่ไม่เกิน 150,000 บาร์เรล คิดอัตราร้อยละ 6.25 ของมูลค่าปิโตรเลียมที่ขายหรือจำหน่ายในรอบเดือน
       
       ขั้นที่ 3 ปริมาณปิโตรเลียมทุกชนิดที่ขาย หรือจำหน่ายได้ในรอบเดือนส่วนที่เกิน 150,000 บาร์เรล แต่ไม่เกิน 300,000 บาร์เรล คิดอัตราร้อยละ 10 ของมูลค่าปิโตรเลียมที่ขายหรือจำหน่ายในรอบเดือน
       
       ขั้นที่ 4 ปริมาณปิโตรเลียมทุกชนิดที่ขาย หรือจำหน่ายได้ในรอบเดือนส่วนที่เกิน 300,000 บาร์เรล แต่ไม่เกิน 600,000 บาร์เรล คิดอัตราร้อยละ 12.5 ของมูลค่าปิโตรเลียมที่ขายหรือจำหน่ายในรอบเดือน
       
       ขั้นที่ 5 ปริมาณปิโตรเลียมทุกชนิดที่ขาย หรือจำหน่ายได้ในรอบเดือนส่วนที่เกิน 600,000 บาร์เรล คิดอัตราร้อยละ 15 ของมูลค่าปิโตรเลียมที่ขายหรือจำหน่ายในรอบเดือน
       
       สรุปได้ว่ากฎหมายเดิมนั้นกำหนดให้ค่าภาคหลวงอยู่ที่อัตราร้อยละ 5 ถึง 15 โดยให้คิดจาก “มูลค่าที่ขายหรือจำหน่ายในรอบเดือนของผู้รับสัมปทาน”
       
       ถ้าจะคิดต่อก็คือค่าภาคหลวงขึ้นอยู่กับว่าผู้รับสัมปทานขายให้คนอื่นในราคาเท่าไหร่ ก็จ่ายค่าภาคหลวงไม่เกินร้อยละ 5 -15 ของราคานั้น ดังนั้นหากผู้รับสัมปทานหัวใสตั้งบริษัทลูกมารับซื้อในราคาปิโตรเลียม ณ ปากหลุม ต่ำกว่าราคาตลาดโลก ก็ทำให้จ่ายค่าภาคหลวงในอัตราที่ต่ำแบบผิดปกติและฉ้อฉลได้ง่ายมาก
       
       ด้วยความฉ้อฉลนี้จึงเป็นเรื่องที่น่าประหลาดมากว่าราคาก๊าซของพม่าที่ประเทศไทยไปซื้อด้วยคุณภาพที่ต่ำกว่าราคาก๊าซของไทย แต่ราคาก๊าซของพม่า ณ ราคาปากหลุม แพงกว่าราคาก๊าซของไทยถึง 40% ประเทศไทยจึงเสียค่าโง่ในเรื่องค่าภาคหลวงตลอดระยะเวลาหลายสิบปีที่ผ่านมา ด้วยกฎหมายประหลาดแบบนี้
       
       ด้วยเหตุผลนี้คณะทำงานฯ จึงมีความเห็นว่าให้ยกเลิกบัญชีอัตราค่าภาคหลวง แห่งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่ 4 ) พ.ศ. 2532 และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน
       
       “บัญชีอัตราค่าภาคหลวง ให้ใช้อัตราไม่ต่ำกว่าร้อยละ 80 ของปริมาณปิโตรเลียมทั้งหมดที่ผู้รับสัมปทานผลิตได้”
       
       ม.ล.กรกสิวัฒน์ เกษมศรี นักวิชาการที่ติดตามเรื่องพลังงานมาอย่างใกล้ชิด ได้เคยให้ความเห็นว่าหากประเทศไทยมีอัตราค่าภาคหลวงประมาณร้อยละ 80 ประเทศไทยจะมีรายได้เพิ่มไม่ต่ำกว่า 400,000 ล้านบาทต่อปี 
       
       ในขณะที่ พ.ท.รัฐเขต แจ้งจำรัส นักวิชาการและนักเคลื่อนไหวที่ติดตามเรื่องพลังงานอย่างใกล้ชิดได้เคยวิเคราะห์และคำนวณว่า หากยึดเอาปริมาณปิโตรเลียมที่แท้จริงที่ผลิตได้โดยไม่โกงปริมาณและคิดอัตราค่าภาคหลวงถึงร้อยละ 80 เหมือนกับประเทศในแถบอเมริกาใต้แล้ว ประเทศไทยจะมีฐานะทางการคลังเข้มแข็งเพียงพอที่จะให้คนไทยได้ใช้ราคน้ำมันเบนซิน 95 ได้ที่ 19 บาท/ลิตร และใช้ก๊าซธรรมชาติที่ 7 บาทต่อกิโลกรัม ได้อย่างแน่นอน
       
       นอกจากนี้ พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่ 4) มาตรา 76 เดิมได้บัญญัติเอาไว้ว่า:
       
       “มาตรา 76 ผู้รับสัมปทานต้องรายงานผลการประกอบกิจการปิโตรเลียมต่อกรมทรัพยากรธรณีตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาที่กรมทรัพยากรธรณีกำหนด
       
       รายงานตามวรรคหนึ่งให้ถือเป็นความลับและมิให้เปิดผยจนกว่าจะพ้นหนึ่งปี นับแต่วันที่กรมทรัพยาธรณีได้รับรายงานหรือพึงได้รับรายงานตามวรรคหนึ่ง เว้นแต่
       
       (1) เป็นการเปิดเผยในการปฏิบัติราชการแก่ส่วนราชการหรือบุคคลซึ่งมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการ
       
       (2) เป็นการนำข้อสนเทศจากรายงานนั้นไปใช้ในการเรียบเรียงและเผยแพร่รายงานหรือบันทึกทางวิทยาศาสตร์ เทคนิคหรือสถิติ โดยได้รับอนุมัติจากอธิบดีแล้ว ทั้งนี้ต้องหลีกเลี่ยงการเปิดเผยข้อสนเทศด้านสนเทศด้านพาณิชย์ให้มากที่สุด หรือ
       
       (3) ได้รับความยินยอมเป็นหนังสือจากผู้รับสัมปทานให้เปิดเผยได้ แต่การให้หรือไม่ให้ความยินยอมของผู้รับสัมปทานต้องกระทำโดยไม่ชักช้า
       
       ความในวรรคสองไม่ใช้บังคับแก่รายงานเกี่ยวกับการผลิตปิโตรเลียมในพื้นที่ผลิตและรายงานเกี่ยวกับพื้นที่ที่ผู้รับสัมปทานได้คืนพื้นที่แล้วตามมาตรา 36 หรือ 37”
       
       จะเห็นได้ว่าเมื่อประเทศไทยได้มีรัฐธรรมนูญที่ให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารทางราชการอย่างโปร่งใสอยู่แล้ว กรณีทรัพยากรธรรมชาติที่เป็นปิโตรเลียมนั้นย่อมถือเป็นประโยชน์ของประชาชนทั้งประเทศ ดังนั้นการชะลอการเปิดเผยข้อมูลนั้นไม่มีเหตุผลเพียงพอในยุคปัจจุบัน
       
       ด้วยเหตุผลนี้คณะทำงานฯ จึงเห็นว่าควรยกเลิกมาตรา 76 นี้เสียและให้ใช้ข้อความต่อไปนี้แทน
       
       “มาตรา 76 ผู้รับสัมปทานต้องรายงานผลการประกอบกิจการปิโตรเลียมต่อกรมทรัพยากรธรณีตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาที่กรมทรัพยากรธรณีกำหนด และต้องเปิดเผยและเผยแพร่รายงานผลดังกล่าวให้ประชาชนทั่วไปได้รับทราบภายในสามสิบวัน นับแต่วันที่กรมทรัพยากรธรณีได้รับรายงานหรือพึงได้รับรายงาน”
       
       นอกจากประเด็นดังกล่าวข้างต้นแล้ว คณะทำงานฯ ยังเห็นด้วยว่าทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นสมบัติของประชาชนทั้งประเทศ จึงสมควรจะต้องมีการเปิดเผยและตรวจสอบถ่วงดุลการสัมปทานอย่างโปร่งใส เช่น การอนุมัติสัมปทานต้องได้รับความเห็นชอบจากที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร อีกทั้งยังเห็นว่าบทกำหนดโทษที่ผู้รับสัมปทานได้กระทำความผิดนั้นไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงในปัจจุบัน จึงเห็นว่าสมควรเพิ่มโทษให้สูงขึ้นและเมื่อกระทำความผิดซ้ำอีกก็ให้เพิ่มอัตราโทษและยกเลิกสัมปทานได้
       
       ทั้งหมดที่กล่าวมาข้างต้นนั้นอยู่ระหว่างดำเนินการเพื่อร่างกฎหมายให้มีความรอบคอบและรัดกุม โดยจะนัดประชุมกันอีกครั้งในวันพุธที่ 21 พฤศจิกายน พ.ศ. 2555 ณ บ้านพระอาทิตย์ และอาจกำหนดการแถลงข่าวและจะจัดกิจกรรมเคลื่อนไหวล่ารายชื่อเพื่อเสนอกฎหมายดังกล่าวหลังการเคลื่อนไหวขององค์การพิทักษ์สยามม้วนเดียวจบได้เสร็จสิ้นแล้ว
       
       ดังนั้น ไม่ว่ากิจกรรมม้วนเดียวจบขององค์การพิทักษ์สยามจะได้รับชัยชนะหรือไม่ก็ตาม พันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยก็จะเดินหน้าเคลื่อนไหวปฏิรูปปิโตรเลียมช่วงชิงผลประโยชน์ของนักการเมืองกลับคืนสู่คนไทยทั้งประเทศต่อไป