กรณีการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียมในทะเลไทยที่หมดอายุการใช้งาน

เกี่ยวกับกรณีการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียมในทะเลไทยที่หมดอายุการใช้งาน

1.   ความเป็นมา

ประเทศไทยได้มีนโยบายส่งเสริมการลงทุนในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในทะเลไทย ตั้งแต่ พ.ศ.2514 ปัจจุบันนี้ มีการผลิตปิโตรเลียม 34 แหล่ง เป็นแหล่งปิโตรเลียมบนบก 12 แหล่ง และในทะเล 22 แหล่ง มีปริมาณการผลิต ประกอบด้วย ก๊าซธรรมชาติ 2,144 ล้านลูกบาศก์ฟุต และน้ำมันดิบประมาณ  90,000 บาร์เรลต่อวัน (กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ, มีนาคม 2547) ในระยะเวลาอันใกล้นี้  แท่นผลิตก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยจะเริ่มหมดอายุการใช้งาน และ/หรือหมดระยะเวลาสัมปทาน  ซึ่งจะต้องมีกระบวนการรื้อถอนเพื่อคืนสู่สภาพธรรมชาติ (Decommissioning Platforms) อย่างไรก็ตาม กระบวนการและภารกิจในการรื้อถอนแท่นผลิตก๊าซธรรมชาติเป็นเรื่องใหม่สำหรับประเทศไทย และในสัญญาสัมปทานขาดความชัดเจนในการระบุแผนและแนวทางในกระบวนการรื้อถอนดังกล่าว

คณะทำงานวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี ทรัพยากร สิ่งแวดล้อม และพลังงาน  สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เห็นว่าเรื่องดังกล่าว ยังขาดนโยบาย กฎหมาย และแบบแผนในการปฏิบัติที่ชัดเจน ดังนั้นการศึกษาและประเมินผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และเศรษฐศาสตร์ เป็นสิ่งจำเป็นเพื่อกำหนดนโยบายและแผนการดำเนินงานในการรื้อถอนแท่นผลิตที่ชัดเจนและได้มาตรฐานสากล

2.  การดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

ประธานสภาที่ปรึกษาฯ ได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะทำงานศึกษากรณีการรื้อถอนแท่นขุดเจาะก๊าซ  ธรรมชาติในอ่าวไทย โดยมี นายวิฑูรย์ เพิ่มพงศาเจริญ รองประธานคณะทำงานวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี ทรัพยากร สิ่งแวดล้อม และพลังงาน เป็นประธาน  คณะทำงานฯ ประกอบด้วย ผู้ทรงคุณวุฒิจากหน่วยงานต่างๆ ซึ่งคณะทำงานฯ ได้ดำเนินการศึกษา ดังนี้

ศึกษาและรวบรวมข้อมูลและงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง ในเรื่อง การให้สัมปทานปิโตรเลียมในประเทศไทยกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และเทคนิควิธีการการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียม

จัดประชุมเสวนา เพื่อระดมความเห็นจากนักวิชาการ และผู้เชี่ยวชาญจากองค์กรที่เกี่ยวข้อง  ทั้งภาครัฐและภาคเอกชน อาทิ กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงาน, กรมควบคุมมลพิษ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม กรมประมง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ สถาบันปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย บริษัท ยูโนแคลไทยแลนด์ จำกัด กรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชย์นาวี กรมอุทกศาสตร์ กองทัพเรือ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

จัดประชุมประชาปรึกษา (Public Consultation) ในเรื่องกรณีการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียม

คณะทำงานฯ นำความรู้และความคิดเห็นที่ได้จากการดำเนินการมาประมวล วิเคราะห์ และสังเคราะห์ เพื่อจัดทำความเห็นและข้อเสนอแนะเรื่องกรณีการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียมในทะเลไทย เสนอต่อสภาที่ปรึกษาฯ และคณะรัฐมนตรีต่อไป

3.  ข้อมูลทั่วไปและหลักการกรณีการรื้อถอนแท่นผลิตก๊าซธรรมชาติในทะเลไทย

3.1)   ลักษณะทางภูมิศาสตร์ของประเทศไทย

มีทะเลขนาบอยู่ทั้งสองด้าน โดยชายฝั่งทะเลด้านทิศตะวันออกติดต่อกับอ่าวไทย และชายฝั่งทะเลด้านทิศตะวันตกติดต่อกับทะเลอันดามัน

มีชายฝั่งทะเลประมาณ 1,500 ไมล์ทะเล และมีพื้นที่ประมาณ 3 แสนตารางกิโลเมตร  รวมทั้งชายฝั่งทะเลที่อยู่ในความรับผิดชอบของรัฐบาลไทย

พื้นที่ทางทะเลเป็นเขตอธิปไตยของชาติ ดังนั้น ประชาชนชาวไทยจะต้องรักษาไว้ซึ่ง  ผลประโยชน์ของคนในชาติ

3.2)  การแบ่งเขตพื้นที่ในทะเลไทย ภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทางทะเล ค.ศ. 1982 (UN Convention on the Law of the Seas 1982 (UNCLOS III)) (แสดงในรูปที่ 1)

เขตน่านน้ำภายใน คือ น่านน้ำที่อยู่หลังเส้นฐานปกติ โดยรัฐมีอำนาจอธิปไตยและเขตอำนาจเหนือน่านน้ำภายใน

เขตทะเลอาณาเขต คือ เขตทางทะเลที่อยู่ถัดจากน่านน้ำภายในประเทศออกไปในทะเลได้ไกลสุดไม่เกิน 12 ไมล์ทะเล โดยวัดจากเส้นฐานออกไปในทะเลจะเป็นเขตทางทะเลแรกที่รัฐชายฝั่งมีสิทธิครอบครองโดยกฎหมายภายในและใช้อำนาจอธิปไตยได้อย่างเต็มที่

เขตต่อเนื่อง เป็นส่วนหนึ่งของทะเลหลวง มีความกว้างไม่เกิน 24  ไมล์ทะเล โดยวัดจากเส้นฐานซึ่งใช้วัดความกว้างของทะเลอาณาเขต รัฐชายฝั่งมีอำนาจในการป้องกันมิให้มีการฝ่าฝืนกฎหมายว่าด้วยการศุลกากร การเข้าเมือง การอนามัยและสุขาภิบาล การลงโทษต่อการฝ่าฝืนกฎหมาย ซึ่งได้กระทำในดินแดน หรือภายในทะเลอาณาเขตของรัฐชายฝั่ง

เขตเศรษฐกิจจำเพาะ คือ เขตที่มีความกว้างไม่เกิน 200  ไมล์ทะเล วัดจากเส้นฐาน

รัฐชายฝั่งมีสิทธิแต่เพียงผู้เดียว อธิปไตยเหนือเขตนี้ในการสำรวจ แสวงหาประโยชน์ อนุรักษ์และจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ทั้งที่มีชีวิตและไม่มีชีวิต รัฐอื่นยังคงมีเสรีภาพ   ในเรื่องการเดินเรือ การบินผ่าน การวางสายเคเบิลและท่อใต้ทะเล การวิจัยวิทยาศาสตร์ทางทะเล และการสร้างเกาะเทียมและสิ่งติดตั้งอื่น อย่างไรก็ตาม รัฐอื่นต้องคำนึงถึงสิทธิและหน้าที่ของรัฐชายฝั่งและให้ปฏิบัติตามกฎหมายและข้อบังคับที่ออกโดยรัฐชายฝั่ง

3.3)  การให้สัมปทานปิโตรเลียมในประเทศไทย

กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงาน เป็นหน่วยงานหลักที่ส่งเสริมและสนับสนุนการสำรวจและการผลิตปิโตรเลียม

ควบคุมให้มีการใช้เทคโนโลยีที่เหมาะสม และให้การผลิตไม่เป็นภัยต่อสิ่งแวดล้อม

ตรวจสอบและควบคุมความปลอดภัย สภาพการใช้งานของแท่นขุดเจาะและแท่นผลิต

ตรวจและอนุมัติการสละหลุมผลิต เมื่อหมดสัมปทาน

การให้สัมปทานปิโตรเลียม เป็นการให้สิทธิผูกขาดแก่ผู้รับสัมปทานในการประกอบกิจการปิโตรเลียมในพื้นที่ที่ได้รับสัมปทานภายในระยะเวลาที่กำหนด

พื้นที่สัมปทานปิโตรเลียมในทะเลอยู่ในเขตเศรษฐกิจจำเพาะ ซึ่งรัฐชายฝั่งมีสิทธิแต่เพียงผู้เดียวในการสำรวจ แสวงหาผลประโยชน์ และอนุรักษ์ทรัพยากร (รูปที่ 2 แสดงแผนที่สัมปทานปิโตรเลียมในทะเล)

3.3.1   มีการจำแนกผู้รับสัมปทานออกเป็น 2 กลุ่ม กล่าวคือ

กลุ่มที่ 2  ผู้รับสัมปทานที่อยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 (ก่อนการแก้ไข ในปี พ.ศ. 2532)

ระยะเวลาการให้สัมปทานปิโตรเลียม แบ่งได้ดังนี้ คือ สัมปทานการสำรวจ 12 ปี สัมปทานการผลิต 30 ปี และขอต่อสัมปทานได้เป็นเวลา 10 ปี หลังจากนั้นสามารถเจรจาต่อรองกับหน่วยงานที่รับผิดชอบได้

เสียค่าภาคหลวงในอัตราคงที่ที่ร้อยละ 12.5 ของมูลค่าปิโตรเลียมที่ขายได้ และเสียภาษีเงินได้ในอัตราคงที่ที่ร้อยละ 50 ของกำไรสุทธิ

กลุ่มที่ 2  ผู้รับสัมปทานที่อยู่ภายใต้บังคับของ พ.ร.บ. ปิโตรเลียมฯ (หลังการแก้ไข ในปี พ.ศ. 2532)

ได้รับระยะเวลาการสำรวจ 9 ปี ระยะเวลาการผลิต 20 ปี และขอต่ออายุสัมปทานได้ 10 ปี

เสียค่าภาคหลวงในอัตราคงที่ที่ร้อยละ 5 - 15 ตามมูลค่าปิโตรเลียมที่ขายได้ และเสียภาษีเงินได้ในอัตราคงที่ที่ร้อยละ 50 ของกำไรสุทธิ

3.3.2   บริษัท ยูโนแคลไทยแลนด์ จำกัด เป็นบริษัทแรกที่ได้รับสัมปทานผลิตปิโตรเลียมในบริเวณที่ราบสูงโคราช ในปี พ.ศ. 2505  ต่อมาได้รับสัมปทานสำรวจปิโตรเลียมแปลงB12, B13 ในอ่าวไทย ในปี พ.ศ. 2511  และได้เริ่มผลิตปิโตรเลียมในปี พ.ศ. 2524 ที่แหล่งเอราวัณ

ตาม พ.ร.บ. ปิโตรเลียมฯ ก่อนการแก้ไข แหล่งเอราวัณจะเป็นแหล่งผลิตก๊าซธรรมชาติแหล่งแรกที่จะหมดสัมปทานการผลิตในปี พ.ศ. 2555 แต่สามารถต่อสัญญาได้อีก 10 ปี จนถึงปี พ.ศ. 2565

บริษัท ยูโนแคลไทยแลนด์ จำกัด ได้ให้ข้อมูลว่า ขณะนี้แหล่งเอราวัณยังมีปริมาณก๊าซธรรมชาติเหลืออยู่ สามารถผลิตได้อีกกว่า 10 ปี

แท่นผลิตเอราวัณยังใช้เป็นแท่นผลิต (processing platform) สำหรับแหล่งผลิตบรรพต และมีแท่นที่อยู่อาศัยอยู่ ดังนั้น ภายในระยะเวลาอันใกล้นี้ ไม่น่าที่จะมีการรื้อถอน

3.4)  กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียม

กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียมได้กำหนดภาระรับผิดชอบของผู้รับสัมปทานในการรื้อถอนไว้ ดังรายละเอียดต่อไปนี้

3.4.1  พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514

มาตรา 74  บัญญัติว่า  “ในการประกอบกิจการปิโตรเลียมในทะเล ผู้รับสัมปทานต้องไม่ก่อให้เกิดผลกระทบกระเทือนโดยปราศจากเหตุผลอันสมควรต่อการเดินเรือ การเดินอากาศการอนุรักษ์ทรัพยากรมีชีวิตในทะเล หรือการวิจัยทางวิทยาศาสตร์ และต้องไม่ทำการอันเป็นการกีดขวางต่อการวางสายเคเบิล หรือท่อใต้น้ำ หรือก่อให้เกิดความเสียหายแก่ สายเคเบิลหรือท่อใต้น้ำ”

มาตรา 75  บัญญัติว่า  “ในการประกอบกิจการปิโตรเลียม ผู้รับสัมปทานต้องป้องกันโดยมาตรการอันเหมาะสมตามวิธีการปฏิบัติงานปิโตรเลียมที่ดีเพื่อมิให้ที่ใดโสโครกด้วยน้ำมัน โคลน หรือสิ่งอื่นใด

ในกรณีที่เกิดความโสโครกด้วยน้ำมัน โคลน หรือสิ่งอื่นใดเนื่องจากการประกอบกิจการปิโตรเลียมโดยผู้รับสัมปทาน ผู้รับสัมปทานต้องบำบัดปัดป้องความโสโครกนั้นโดยเร็วที่สุด”

มาตรา 80   บัญญัติว่า  “ในการประกอบกิจการปิโตรเลียม ไม่ว่าสิทธิสำรวจหรือผลิตปิโตรเลียมตามสัมปทานจะสิ้นอายุแล้วหรือไม่ ผู้รับสัมปทานต้องดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักเทคนิคและวิธีการปฏิบัติงานปิโตรเลียมที่ดี สำหรับการประกอบกิจการปิโตรเลียม และการอนุรักษ์ทรัพยากรปิโตรเลียม”

3.4.2  กฎกระทรวง ฉบับที่ 12 ข้อ 40 ออกตาม พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514

กล่าวว่า  “เมื่อเสร็จสิ้นการปฏิบัติงานในที่ใด หรือเมื่อสัมปทานสิ้นอายุ หรือถูกเพิกถอน ผู้รับสัมปทานหรือผู้ซึ่งสัมปทานสิ้นอายุ หรือถูกเพิกถอนต้อง

1) ทำพื้นดินและพื้นน้ำให้กลับมีสภาพเหมือนเดิมเท่าที่จะสามารถจะกระทำได้

5)  ขนย้ายหรือทำลายสิ่งกีดขวาง รบกวน หรือเป็นอันตรายต่อการคมนาคม การประมง หรือทรัพย์สินของแผ่นดิน หรือบุคคลอื่น เว้นแต่อธิบดีจะสั่งเป็นอย่างอื่น

ผู้รับสัมปทาน หรือผู้ซึ่งสัมปทานสิ้นอายุ หรือถูกเพิกถอนต้องกระทำการตามวรรค (1) ให้แล้วเสร็จ ภายใน ๓ เดือน นับแต่วันที่เสร็จสิ้นการปฏิบัติงาน หรือวันที่สัมปทานสิ้นอายุหรือ  ถูกเพิกถอนแล้วแต่กรณี”

3.4.3  กฎหมายหรือสนธิสัญญาสากลที่เกี่ยวข้องกับการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียม

อนุสัญญากรุงเจนีวาว่าด้วยไหล่ทวีป ค.ศ. 1958

The 1958  Geneva Convention on the Continental Shelf, article 5(5) บังคับให้รื้อถอนสิ่งก่อสร้างหรือแท่นผลิตที่ไม่ได้ใช้งานทั้งหมด ประเทศไทยได้ลงนามเป็นสมาชิกภาคีอนุสัญญาแล้ว

อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทางทะเล ค.ศ. 1982

UN Convention on the Law of the Seas 1982 (UNCLOS III), Article 60 (3) กำหนดให้รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่ไม่ใช้ประโยชน์ เพื่อความปลอดภัยต่อการประมงและการเดินเรือ อย่างไรก็ตาม UNCLOS III อนุญาตให้รื้อถอนสิ่งก่อสร้างนอกชายฝั่งเพียงบางส่วน ถ้าปฏิบัติตามเงื่อนไขของมาตรฐานขององค์กรการเดินเรือระหว่างประเทศ

ประเทศไทยได้ลงนามเป็นสมาชิกภาคีอนุสัญญาตั้งแต่ต้นแล้ว ขณะนี้มีประเทศที่ได้ให้สัตยาบันต่ออนุสัญญาฉบับนี้รวม 149  ประเทศ โดยประเทศในกลุ่มอาเซียนได้ให้สัตยาบันแล้วทุกประเทศ ยกเว้นประเทศไทยและกัมพูชาเท่านั้น ซึ่งการให้สัตยาบันดังกล่าว ประเทศไทยจะได้รับประโยชน์ในกรณีที่มีความจำเป็นประเทศไทยสามารถฟ้องร้องต่อศาลโลกให้ประเทศคู่กรณีปฏิบัติตามอนุสัญญานี้ได้

มาตรฐานขององค์กรการเดินเรือระหว่างประเทศ ค.ศ. 1989

The 1989 International Maritime Organization guidelines (IMO) กำหนดให้รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างใดๆ ที่ปลูกสร้างในน้ำลึกน้อยกว่า 75 เมตร และมีน้ำหนักน้อยกว่า 4,000 ตัน (น้ำหนักในอากาศ) ทั้งหมด ซึ่งกฎกระทรวงนี้มีผลสำหรับแท่นผลิตส่วนใหญ่ในอ่าวไทย

สำหรับสิ่งปลูกสร้างใดๆ ในกรณีติดตั้งหลังวันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2541 หรือสิ่งปลูกสร้างที่ปลูกสร้างในน้ำลึกน้อยกว่า 100 เมตร และมีน้ำหนักน้อยกว่า 4,000 ตัน (น้ำหนักในอากาศ) มาตรฐานฯกำหนดให้รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างนั้นทั้งหมด  อย่างไรก็ตาม การรื้อถอนเพียงบางส่วนหรือการไม่ รื้อถอนสามารถกระทำได้ ถ้ามีการนำมาใช้ประโยชน์อย่างอื่น และไม่เป็นอันตรายต่อการประมงและการเดินเรือ  (หมายเหตุ : สังเกตว่าไม่มีการกล่าวถึงประเด็นทางสิ่งแวดล้อม)

3.5)  เทคโนโลยีการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียม

3.5.1  โครงสร้างแท่นผลิตปิโตรเลียมในอ่าวไทย

แท่นสำหรับน้ำตื้น (Shallow water structure)

ติดตั้งในระดับความลึก 55 - 80 เมตร

โครงสร้างเหล็ก (Steel jacket)

ประมาณร้อยละ 60 มีน้ำหนักระหว่าง 2,000 — 2,500 ตัน

ร้อยละ 90 มีน้ำหนักน้อยกว่า 4,000 ตัน

3.5.2  แท่นผลิตได้ถูกออกแบบให้มีความมั่นคง แข็งแรง

ทนทานต่อพายุไต้ฝุ่นที่เคยเกิดขึ้นใน 100 ปีที่ผ่านมา

มีอายุการใช้งานได้ไม่ต่ำกว่า 20 ปี

อายุการใช้งานจริงขึ้นอยู่กับปริมาณสำรองใต้ดิน การบำรุงรักษา และความแข็งแรงของแท่น

3.5.3  เทคโนโลยีสำหรับการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียม มีการพัฒนาและปรับปรุงอยู่ตลอดเวลา สามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ประเภทใหญ่

การรื้อถอนทั้งหมด (complete removal)

การรื้อถอนบางส่วน (partial removal)

การไม่รื้อถอน (leave-in-place)

3.5.4  การเลือกเทคโนโลยีในการรื้อถอนแท่นผลิตนั้น ขึ้นอยู่กับ

ความเป็นไปได้ทางเทคนิค

ความปลอดภัยต่อการประมง การเดินเรือ และสิ่งแวดล้อม

ค่าใช้จ่ายในการรื้อถอน

การยอมรับจากสาธารณชน

3.5.5  การนำแท่นผลิตที่ถูกรื้อถอนกลับมาใช้ประโยชน์อีก สามารถใช้เป็นข้อมูลประกอบ

การตัดสินใจในการเลือกเทคโนโลยีในการรื้อถอนได้ ดังเช่น ในกรณีแหล่งผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทยบางแหล่งเป็นแหล่งผลิตขนาดเล็ก การนำแท่นผลิตกลับมาใช้ใหม่ (reuse) จะสามารถลดต้นทุนค่าใช้จ่ายของผู้ประกอบการปิโตรเลียมได้

3.6)  ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมของการผลิตปิโตรเลียม

3.6.1   จากการเก็บรวบรวมข้อมูลการปนเปื้อนของโลหะหนัก เช่น ปรอท ในบริเวณรอบแท่นผลิต โดยวิธีติดตาม จับสัตว์น้ำ และจัดเก็บตะกอน  (sediment) ในรัศมี 1 กิโลเมตร ของการปนเปื้อนมาตรวจวัดค่าการปนเปื้อน ไม่พบค่าการปนเปื้อนที่สูงเกินค่าพื้นฐาน

3.6.2  ระบบบำบัดน้ำในกระบวนการผลิตปิโตรเลียมใช้เครื่องเหวี่ยงแยก (hydrocyclone) และเครื่องรวมของแข็ง (solid accumulator) ซึ่งในกระบวนการดังกล่าว จะได้สลัดจ์ (sludge)  ที่มีโลหะหนักเจือปน

3.6.3   ในปัจจุบัน บริษัท ยูโนแคลไทยแลนด์ จำกัด มีระบบบำบัดน้ำ 5 แห่ง สำหรับกระบวนการผลิตปิโตรเลียม ซึ่งระบบบำบัด 3 แห่ง บำบัดน้ำแล้วปล่อยสลัดจ์กลับสู่ทะเล ร้อยละ 40 ของปริมาณของเสียทั้งหมด และระบบบำบัดน้ำอีก 2 แห่ง บำบัดแล้วอัดกากตะกอนกลับเข้า ชั้นหินใต้พื้นทะเล เป็นปริมาณร้อยละ 60 — 70 ของปริมาณของเสียทั้งหมด

4.  ประเด็นปัญหากรณีการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทย

4.1)   ด้านกฎหมายภายในและระหว่างประเทศ

4.1.1  พ.ร.บ. ปิโตรเลียมฯ ระบุเพียงภาระหน้าที่ของผู้รับสัมปทานในการรื้อถอนแท่นผลิตหลังหมดอายุการใช้งานหรือหมดระยะเวลาสัมปทาน

4.1.2  พ.ร.บ. ปิโตรเลียมฯ ขาดรายละเอียด ข้อกำหนดในหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอนการรื้อถอนแท่นผลิตและภาระรับผิดชอบของผู้รับสัมปทานหลังหมดระยะเวลาสัมปทาน

4.1.3  ประเทศไทยมิได้ให้สัตยาบันหรือลงนามเป็นสมาชิกภาคีภายใต้สนธิสัญญาและอนุสัญญาระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นประโยชน์แก่ประเทศไทย ทำให้อาจเกิดผลเสียต่อประเทศในกรณีที่มีข้อพิพาทในน่านน้ำ เช่น ในกรณีที่ผู้รับสัมปทานละเมิดไม่รื้อถอนแท่นผลิตหลังหมดอายุการใช้งาน

4.1.4  ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่ครอบคลุมพื้นที่เศรษฐกิจนอกชายฝั่ง

4.2)  ด้านบทบาทหน้าที่ของหน่วยงานรัฐ

4.2.1  ขาดความชัดเจนในเรื่องอำนาจ หน้าที่ของหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงาน เป็นหน่วยงานเดียวที่มีภารกิจ

ดูแลรับผิดชอบในการสนับสนุนสัมปทานปิโตรเลียม

ดูแลและควบคุมการผลิต

ตรวจสอบ ประเมิน และติดตามผลการผลิต

ตรวจสอบ ประเมิน และติดตามผลกระทบของการผลิตปิโตรเลียมต่อสิ่งแวดล้อม

4.2.2  ไม่มีข้อกำหนดขอบเขต และบทบาทในการควบคุม ตรวจสอบกระบวนการรื้อถอน ระหว่างการวางแผน การดำเนินการ และภายหลังการรื้อถอนแท่นผลิตฯ

4.3)  ด้านภาระหน้าที่ของผู้รับสัมปทาน

4.3.1  พ.ร.บ. ปิโตรเลียมฯ ไม่ได้กำหนดบทลงโทษในกรณีที่ฝ่าฝืนสัญญาในการรื้อถอนแท่นผลิตฯ เมื่อหมดอายุการใช้งาน หรือกรณีที่ถูกเพิกถอน

4.3.2  พ.ร.บ. ปิโตรเลียมฯ ระบุภาระหน้าที่ของผู้รับสัมปทานอย่างกว้าง ขาดรายละเอียดและขั้นตอนการดำเนินการรื้อถอนฯ

4.4)  ด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน

4.4.1  ขาดการให้ข้อมูล ข่าวสาร และความรู้แก่ชุมชนและประชาชน

4.4.2  ขาดแนวทางการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนร่วมทั้งภาครัฐ เอกชน และประชาชน

4.5)   ด้านแผนแม่บท

4.5.1   ไม่มีแผนแม่บทสำหรับการรื้อถอนแท่นผลิตก๊าซธรรมชาติที่หมดอายุการใช้งาน กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงาน อยู่ในระหว่างการดำเนินการศึกษาและระดมความคิดเห็น

การจัดทำแผนแม่บท เพื่อเป็นแนวทางสำหรับการรื้อถอนแท่นผลิตฯ

กำหนดแล้วเสร็จในปี พ.ศ. 2549

เริ่มมีผลบังคับใช้ในปี พ.ศ. 2553

4.5.2   ยังไม่มีข้อกำหนด และหลักเกณฑ์การรื้อถอนที่แน่ชัด

4.6)  ด้านมาตรการทางการเงิน

4.6.1   ขาดการกำหนดมาตรการทางการเงินสำหรับการรื้อถอนแท่นผลิตปิโตรเลียม

4.6.2   พ.ร.บ. ปิโตรเลียมฯ กำหนดเฉพาะภาระรับผิดชอบของผู้รับสัมปทานในการรื้อถอนแท่นผลิต แต่ไม่ได้กำหนดมาตรการในการป้องกันการหลบหลีกภาระรับผิดชอบทางการเงิน

4.6.3   ขาดหลักประกันการรื้อถอน

5.  ความเห็นและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

5.1)  ด้านกฎหมายภายในและระหว่างประเทศ

5.1.1   สนับสนุนให้มีการพิจารณา ศึกษาถึงความเหมาะสมในการลงนามและให้สัตยาบันต่อพันธกรณีภายใต้สนธิสัญญาและอนุสัญญาระหว่างประเทศ อาทิ

อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทางทะเล ค.ศ. 1982

มาตรฐานขององค์กรการเดินเรือระหว่างประเทศ ค.ศ. 1989

5.1.2  ปรับปรุงกฎหมายไทยให้สอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศ ในการดูแลรักษาสภาพแวดล้อม เนื่องจากระบบกฎหมายไทยเป็นระบบกฎหมายคู่ หลังจากการลงนาม ให้สัตยาบัน ประเทศไทยต้องออกกฎหมายรองรับ เพื่อให้กฎหมายระหว่างประเทศนั้น มีผลบังคับใช้

5.2)  ด้านบทบาท หน้าที่ของหน่วยงานรัฐ

5.2.1  กำหนดขอบเขต อำนาจ หน้าที่ ของหน่วยงาน หรือผู้มีอำนาจวินิจฉัยให้ชัดเจน ในการกำหนดนโยบาย การกำกับ ดูแล และการดำเนินการ สำหรับการรื้อถอนแท่นผลิตฯ อีกทั้งมีกลไกตรวจสอบการใช้อำนาจ

5.2.2  กำหนดบทบาทของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องระหว่างการวางแผน ดำเนินการรื้อถอนและภายหลังการรื้อถอน อาทิ

กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ  ในการกำกับ ดูแล นโยบาย และควบคุมการรื้อถอนแท่นผลิตฯ

หน่วยงานที่เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม เช่น กรมทรัพยากรทะเลและชายฝั่ง และกรมควบคุมมลพิษ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ในการดูแล และติดตามผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม

5.2.3   แก้ไข กฎกระทรวง ฉบับที่ 12 ข้อ 40 ออกตาม พ.ร.บ. ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ซึ่งกล่าวว่า “เมื่อเสร็จสิ้นการปฏิบัติงานในที่ใด หรือเมื่อสัมปทานสิ้นอายุ หรือถูกเพิกถอน ผู้รับสัมปทานหรือผู้ซึ่งสัมปทานสิ้นอายุ หรือถูกเพิกถอนต้อง ...

5) ขนย้ายหรือทำลายสิ่งกีดขวาง รบกวน หรือเป็นอันตรายต่อการคมนาคม  การประมง หรือทรัพย์สินของแผ่นดิน หรือบุคคลอื่น เว้นแต่อธิบดีจะสั่งเป็นอย่างอื่น ...” ก่อนอธิบดีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ตัดสินหรืออนุมัติให้มีการรื้อถอนแท่นผลิตฯ ควรผ่านกระบวนการตามมาตรการและหลักเกณฑ์ของแผนแม่บทที่จะจัดทำขึ้น เพื่อเป็นการถ่วงดุลและลดการให้อำนาจสิทธิขาดแก่ปัจเจกบุคคล

5.2.4  เสนอให้การรื้อถอนแท่นผลิตฯ อยู่ในบัญชีรายชื่อการกำหนดขนาด และประเภทของ   โครงการที่ต้องวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษา คุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติพ.ศ.2535)

5.3)  ด้านภาระหน้าที่ของผู้รับสัมปทาน

5.3.1  กำหนดภาระรับผิดชอบของผู้รับสัมปทานเรื่องการรื้อถอนฯ  อย่างชัดเจน ในสัญญาสัมปทาน

5.3.2  กำหนดมาตรการบังคับและบทกำหนดโทษที่แน่ชัด ในกรณีไม่ปฏิบัติตามภาระรับผิดชอบ

5.4)  ด้านมาตรการการมีส่วนร่วมของประชาชน

5.4.1   ให้ความรู้แก่สาธารณชน โดยเฉพาะผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและภาคเอกชน อาทิ สมาคมประมงทะเลน้ำลึก เป็นต้น

5.4.2   กำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนระหว่างการจัดทำแผนแม่บท

5.4.3   กำหนดให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเตรียมความพร้อม และศึกษาเทคโนโลยีสำหรับการรื้อถอนแท่นฯ

5.5)  ด้านการจัดทำแผนแม่บท

5.5.1   กำหนดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมเชิงกลยุทธ  (Strategic Environmental Assessment :SEA) ซึ่งรวมถึง

การวิเคราะห์ผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA)

การวิเคราะห์ผลกระทบทางสังคม (Social Impact Assessment: SIA)

การวิเคราะห์ผลกระทบทางสุขอนามัย (Health Impact Assessment: HIA)

5.5.2   กำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นทางเทคนิค (technical hearing) เพื่อศึกษาแนวโน้ม และประเมินเทคโนโลยีที่เหมาะสมสำหรับการใช้ประโยชน์ของแท่นผลิตฯ ในแต่ละกรณี

5.6)  ด้านมาตรการทางการเงิน

5.6.1  กำหนดให้มีหลักประกันทางการเงิน สำหรับกรณีการรื้อถอนแท่นผลิตฯ ที่เหมาะสม เช่น

การจัดตั้งกองทุนสำหรับการรื้อถอนแท่นผลิตฯ

การใช้หลักประกันจากธนาคาร (Bank Guarantee)

การให้บริษัทแม่รับรอง (Parental Guarantee)

5.6.2   กำหนดวิธีการบริหารจัดการทางการเงิน สำหรับผู้รับสัมปทานที่ได้รับสัมปทานแล้ว

5.6.3   ระบุมาตรการทางการเงินในสัญญาสัมปทาน สำหรับผู้รับสัมปทานใหม่

5.7)  มาตรการเสริม

5.7.1   ศึกษา วิจัย และเก็บข้อมูลพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรทางทะเล และสภาพธรณีวิทยาของน่านน้ำไทย ไว้เป็นข้อมูลภูมิหลัง เพื่อประกอบการวางแผนและ/หรือจัดการ

5.7.2   ศึกษา วิจัย และพัฒนาเทคโนโลยีที่เหมาะสม สำหรับการรื้อถอนแท่นผลิตฯ

5.7.3   พิจารณาการจัดตั้งกองทุนสนับสนุนงานวิจัยจากผู้ประกอบการรับสัมปทาน เพื่อศึกษาแนวโน้มของเทคโนโลยี และกระบวนการที่เกี่ยวกับการรื้อถอนแท่นผลิต อีกทั้งเพื่ออนุรักษ์ ฟื้นฟู ทรัพยากรธรรมชาติ

5.7.4   รัฐควรสร้างบุคลากร ที่มีความเข้าใจและชำนาญในการดูแลสัญญาสัมปทานและการบริหารจัดการทรัพยากร ตลอดจนสนับสนุนนักวิชาการอิสระในการติดตามและเฝ้าระวังโครงการที่เกี่ยวกับทรัพยากรของชาติ

โดยสรุป เพื่อเป็นการเตรียมความพร้อมสำหรับการรื้อถอนแท่นผลิตฯ ที่จะหมดอายุการใช้งานในระยะเวลาอันใกล้นี้ ควรมีการปรับปรุงกฎหมายหรือบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการรื้อถอนแท่นผลิตฯ โดยเฉพาะ การออกประกาศเป็นกฎกระทรวง ประกาศ หรือระเบียบเพิ่มเติม เกี่ยวกับหลักเกณฑ์การรื้อถอนแท่นผลิตฯ และการระบุข้อกำหนด และบทบาท หน้าที่ของผู้รับสัมปทานในเรื่องการรื้อถอนแท่นผลิตฯ ในสัญญาสัมปทานให้ชัดเจน ดังรายละเอียดตามข้อเสนอแนะที่กล่าวมาข้างต้น

ที่มา: สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

www.nesac.or.th, โทร.02-612-9222 ต่อ 118,